農村「兩權」抵押貸款的融資困境及出路探析

    -以鄧州市為例

資金匱乏與短缺是解決「三農」問題的瓶頸，近期國家發文制定農村承包土地經營權和農民住房財產權（簡稱「兩權」）抵押貸款試點暫行辦法，使得農村「兩權」真正成為法定抵押物，這對緩解農戶融資困難、促進農村發展、實現農業現代化有巨大的推進作用。盡管國家已對金融機構在「兩權」抵押貸款試點明確了政策要求，但是從近年的試點摸索情況上看，銀行業金融機構作為最後貸款人，在落實「兩權」抵押貸款上仍存在諸多憂慮。本文以試點鄧州市為例，探討農村「雙權」抵押貸款的現實意義、融資過程存在問題及政策建議。

一、農村「兩權」進行抵押貸款的現實意義

2016年3月，人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，並從多方面對金融機構、試點地區和相關部門推進落實「兩權」抵押貸款試點明確了政策要求。鄧州市作為省直管市，2014年在市政府及人行的支持與推動下率先在全省開辦農村土地承包權抵押貸款，其中鄧州市農村信用社作為地方性金融機構，積極開展「雙權」抵押貸款業務，並取得一定經驗和實效。截止2016年2月，鄧州市農村信用聯社已累計發放農村土地承包經營權抵押貸款16筆9920萬元，支持了一大批優質龍頭企業的發展壯大。實踐表明「兩權」被允許抵押融資逐步盤活了農村沉淀資產，並有效緩解我國農村居民因缺乏法定抵押物而融資難的困境。

（一）有利於推進城鎮化建設。城鎮化是我國社會經濟發展的必然趨勢，隨着農村土地「兩權」抵押貸款的實現，將有效改善城鎮化過程中農村承包經營地的拋棄、宅基地的閒置，對盤活農村沉淀資產起到巨大的促進作用，並為農民融入城鎮化提供資金支持。

(二)有利於擴寬融資渠道，降低農戶融資成本。「三農「問題的根本在於農民的增收上，」兩權「允許進行抵押貸款，使得農民擁有的資產真正成為法律允許的貸款抵押物，將極大改善農戶融資現狀，並降低農戶融資成本。如鄧州聯社對農戶放貸的貸款利率在同等條件下優惠二個百分點（含）以上。

(三)有利於促進農村土地適度集中，開展規模經營。土地的分散化狀態使得農業生產回報率低下、收入增長有限，通過「兩權「進行抵押貸款，種植大戶、種植能手可以獲得更多的資金用於支持通過轉讓或者租賃取得的土地進行規模化生產，提高土地生產效率。如對鄧州丹水天香林果種植專業合作社的貸款，助力企業騰飛壯大。

(四)推進普惠金融體系的建設。黨的十八屆三中全會，「普惠金融」被第一次寫入黨的決議，主要任務就是讓列於正規金融體系之外的農戶、貧困人群及小微企業，能及時有效地獲取價格合理、便捷安全的金融服務。而「兩權」抵押貸款不僅有效盤活農村資產，更有助於農民獲得需要的金融服務，對構建農村普惠金融體系建設有重要的推動作用。

二、農村「兩權」抵押貸款發展面臨的困境

盡管「兩權」抵押貸款對緩解我國「三農」問題，乃至我國整體經濟發展有巨大的推動作用，但是從現實情況來看，作為放貸人的銀行業機構積極性並不高漲，究其原因主要是銀行業金融機構安全性、流動性的經營性質與農村「兩權」的性質和特點存在着矛盾。

(一)開展「兩權」抵押貸款需要額外的抵押物。根據當前法律規定，農村集體經濟組織在滿足條件的基礎上對集體土地有收回權，且該收回權帶有一定的行政命令色彩，不受土地是否抵押的影響，若國家對土地使用人予以補償，銀行可以要求抵押人將補償金提存或者要求提前清償，但存在土地使用權基於其他原因而被無償收回的情況，抵押權的不確定性加大銀行放貸的風險，鄧州農信社在辦理「兩權」抵押貸款業務時通常需要貸款人給予額外的擔保或保證，「兩權」不能有效發揮其抵押作用。

（二）貸款抵押率低,放貸金額少。由於缺乏專業的評估機構，使得抵押物價值難以量化，特別是開展農村土地經營權抵押貸款過程中，因農戶承包的草場、耕地的經營收益受自然生產環境、土地貧瘠狀況及市場等因素影響較大，對其價值進行准確評估難度較大，評估結果很難被認可；若銀行作為評估機構，為控制風險，評估結果常低於抵押物價值，並給予抵押人較低的貸款抵押率。

（三）抵押物變現難挫傷銀行放貸的積極性。「兩權」作為抵押物，其變現難易程度將成為銀行放貸的重要考慮因素，但根據《農村土地承包經營法》的規定，土地承包經營權和宅基地使用權的流轉需滿足多種條件才可實行，這些限制為銀行實現其抵押權帶來嚴重障礙。

（四）放貸對象多為大型優質龍頭企業。從鄧州市農信社放貸對象來看，主要為優質龍頭企業，對有小額需求的普通農戶並無涉及，普遍性較差。

三、促進農村「兩權」抵押貸款發展的建議

（一）要進一步完善相關配套制度。農村「兩權」抵押貸款盡管已得到法律的認可，但是完善土地相關配套制度是當務之急，一是完善農村土地確權、登記、頒證制度，權利明晰是農村土地「兩權」抵押融資的必然前提，而當前我國農村土地承包經營權及宅基地權屬不明晰的特點不利於抵押貸款的開展；二是成立專門的土地評估機構，通過完善評估指標體系，提高土地承包經營權的評估准確度，為銀行業金融機構提供公平公正的土地價值評估；三是規范農村土地流轉交易市場，「兩權」抵押貸款的開展必然使土地流轉交易頻繁起來，健全的土地流轉交易市場更易於使銀行的抵押權得以實現。四是建立風險補償機制。地方政府部門應通過設立貸款風險補償機制，用於分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失，保障抵質押物處置期間農民基本居住權益。如鄧州市政府牽頭成立了鄧州市農村土地承包經營權抵押貸款擔保中心，市財政注資160萬元，每個鄉鎮入資30萬元，共1000萬元，組成擔保基金。並專戶存入農信社，為開展農村土地承包經營權抵押貸款提供額外的風險擔保。

（二）保險部門的大力配合。保險部門要加快完善農業保險和農民住房保險政策,積極擴大農業保險品種和范圍，開展農民住房財產權抵押貸款保證保險業務等多種方式，為借款人提供增信支持。

（三）銀行業金融機構的支持。當前我國農村土地「兩權」抵押貸款的融資仍來源於銀行業金融機構，因此在我國政策的引領下，銀行業金融機構應牢記社會責任感，為農村普惠金融體系的建設貢獻自身力量，特別是地方性銀行業金融機構，要充分發揮地緣、人緣優勢，通過走特色化道路，積極推動「兩權」抵押貸款的業務的發展。

（四）建議成立專門政策性銀行進行對口支持。目前我國農村「兩權「抵押融資還在起步階段，因我國農村土地的特殊性與商業銀行的經營原則存在一定的矛盾，商業銀行涉農信貸意願不大。通過對歐美發達國家和地區的農地金額制度的學習，建議我國成立專門的農地金融機構，如土地銀行，專業服務農村「兩權」抵押貸款需求。